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国外电子文件中心建设战略与理念透析

余厚洪

论探讨国外电子文件中心建设战略与理念透析

起源于20世纪中口r的“文件中心”是一种社会化、集约化和专业化的半现行文件管理机构，被誉为“现代最富有生命力的新型档案机构”.如今，在电子文件数量激增的形势下，顺应电子文件保管、利H拍勺需求而建立起来的“电子文件中心”,是文件中心向电子领域的推进。本文试以美、澳、英、德、加等国为例来谈谈国外电子文件中心建设的战略与理念。

一、国外电子文件中心建设战略

1.美国：信息技术驱动多元化战略

1988年，美国国家档案和文件署（NARA）建立了全球第一个电子文件中心。该中心是NARA六个主要办公室之一——华盛顿D-C文件服务部的一部分，内设档案服务分部与技术服务分部，前者负责电子文件的鉴定、登录、保存、加工及参考服务工作等，后者则从技术上辅助电子文件中心的工作：,馆藏电子文件来源于美国国会、法院、总统行政办公室、各种总统会}义以及近100个局及行政分支机构的部门，内容涵盖政府的表态和农业、人口、教育、环境、经济、军队、科技、健康、社会服务、同际事务等方面。

文件中心工作人员要对电子文件开展存贮、检索、保密、鉴定、保护、迁移等一系列工作：①信息存取。除存取9-磁道的磁带机或3480-类卡式磁带机巾的电子文件外，中心保管的大多数电子文件都不必依靠专用计算机硬件或软件处理。②信息复制可以采取多种技术方法拷贝电子中心的文件，并可用不同密度复制，但不包括对有关文件编制的复制，同时区分不同情况收费。文件的转存、复制都在电子媒体上进行，中心没有惯例摘录、制表或按格式打印输H{.③信息定购。预订者在写明预订输入标准后，可使用电子文件中心E-mail（****）要求预订，还可在电子文件中心建立一个存款账户以便支付费用。

在建设电子文件中心的同时，美国于1998年提出了ERA（ElectronicRecordsArchives）方案，拟将信息技术领域里的“面向对象”方法引入到档案管理领域，建立一个在整个文件生命周期都可以跟踪并使用文件的实用自动化系统。这是美国电子文件中心建设战略目标和对策实现的具体手段，具有保证计算机生成的文件在未来仍然保存并满足社会各方面的基本证据需要，在保证文件真实性的同时能够长久保存，在满足保护隐私和敏感信息的同时保证公众的利用等功能。可见，美国特别注重技术影响分析，重点强调通过建立满足文件功能要求的文件管理系统来实现电子文件的集中保管，以此来实施电子政务信息技术驱动多元化战略。由于具有既遵循文件运动规律又不乏实践创新、既追求规模效益又重视服务质量等特征，美国电子文件中心成为其他国家效仿的典范。

2.澳大利亚：业务分析法驱动多元化战略

澳大利亚档案工作者从“文件”最本质的特征——凭证作用来考虑文件的存在②，因此，电子文件中心要求文件形成部门在移交电子文件时提供有关数据与背景信息。

澳大利亚突出业务分析方法论，强调从好的业务治理出发，在接收电子文件时作“全面检查”:①确认所有需要移交的电子文件和对应的文字材料是否移交齐全；②对照移交的原始文字材料检查电子文件的真实性、准确性；③对电子文件材料进行病毒或其他问题的检查；④将经过检查的电子文件存放于安全库区隔离观察4周，再用更新后的病毒检索系统对其进行检查，合格者转存至中心的计算机系统中。

澳大利亚还非常重视文件格式的规范化处理。需保存的检查合格的电子文件要同时被转换成两种文件格式：一种保持原始状态，称为“原始记录版”另一种是经过规范化处理后被国家档案馆长期保存的新的数据格式，称为“规范化格式版”.目前，澳大利亚国家档案馆使用XENA（XMLElectronicNormalizingofArchives）系统来完成这一转换工作。格式转换完毕后，保管员还要使用“校验总和”（Checksum）软件反复核查，以确保内容的真实性。核查无误后，两种格式的文件最终都将被复制成一种难以被磁化的录像光盘存入电子档案库中。

此外，澳大利亚还建立了政府机关与国家档案馆和责任权威机构的责任战略联盟，构筑具有全局性和综合性特点的文件管理框架，实施业务连续体与文件连续体“双连续体”集成电子文件管理策略。

3.英国：信息自由法驱动多元化战略

英国建立了具有战略指导作用的国家电子文件管理政策框架，出台了具有示范作用的电子文件管理系统功能要求规范。这主要包括《现代政府白皮书》（1999）、《电子文件管理的电子政府政策框架》（2001）、《电子文件管理系统功能需求》（2002）、《信息资产登记》（2007）等。③其中《电子文件管理系统功能需求》（FunctionalRequirementsforElectronicRecordsManagementSystems）所列条款共420余条，远远超过DOD5015.2的160条、MoReq的390条。

另外，英国还制定了一整套电子文件管理对策及实施指南。如英国电子文件中心强调的元数据标准（e-CovernmentMetadataStandard），是英国国家档案馆和“电子专员办公室”（Officeofthee-Envoy）合作开发的支持文件管理元数据交换的XMLschema,能提高电子文件管理系统之间、电子文件管理系统与其他系统之间的互操作性。英国规定接收的电子文件格式为PostScript、TIFF、SGML、PDF和逗号界定文件格式，规定用CD-ROM和CDR等最安全的介质保存，还要求各部门在选定移交文件的格式和介质后制定一个详细的文件移交计划，对移交文件的步骤予以说明，以确保文件移交工作顺利完成。理论探讨

在英国，从上到下实施电子文件管理规划，从下到上实施电子文件和数字档案系统构建。英国不仅为部门和机构形成的电子文件的电子化保存与检索及其电子文件管理系统的设计与实施提供政策框架，还为政府机构间电子文件的共享与交换提供通用元数据标准和互操作性标准及指南。这属于信息自由法驱动多元化战略。

4.德国：工作业务流管理驱动多元化战略

德国将电子文件作为提高政府效能的重要工具，同时关注公民对于电子政务信息的利用。德国将电子文件管理纳入IVBB联邦政府两地电子政务网络建设之中，并在联邦政府在线项目（BundOnline-2005）中得到发展和完善。

DOMEA（Dokumenten Managementund FJektron-is cheArchivie,计算机辅助文件管理和电子归档），是德国政府机关和事业单位电子文件管理和归档的推荐性标准，目前的版本是2005年11月公布的2.1版，它是德国联邦内政部下设的信息技术协调指导处从1996年开始为无纸化办公制定的。该规范不仅指导在计算机辅助条件下电子文件的流转和归档，还指导如何整理那些保存在文件服务器、硬盘和电子邮箱中尚未结构化的`电子文件，以满足电子文件管理中齐全性、完整性、真实性、合法性的要求。DOMEA还规范公务电子邮件从发送、接收、转发给相关员工、办理到向电子文件中心归档的全过程。④经过不断修正完善，DOMEA已成为欧洲国家中重要的电子文件和电子档案管理标准。在DOMEA中，运用了较为独特的文件集合和案卷分层管理理念，按照登记系统、电子文件和工作流管理层层推进电子文件的管理活动。

5.加拿大：公共管理服务驱动多元化战略

加拿大电子文件中心的建设理念体现在加拿大政府文件管理的定位、原则及其规范中，该国的电子文件管理被纳入《统一电子证据法》（1998）、《加拿大政府信息管理框架》（2004）、幼口拿大信息管理政策》（2007）等法规文件中，电子文件中心建设是政府活动证据与信息资产管理的重要内容。

加拿大电子文件中心的作用被定位为：提高政府服务的质量和效率，加强治理和责任，提高公共资源的财务管理和增强公共服务。⑤力拿大从政府公共服务的视角获取高级管理层对机构文件信息管理的支持，强调高效的文件管理，以减少与文件管理相关活动的风险，支持政府决策、支持政府对社会的服务，促进政府间的沟通与交流，提高公众对政府的信任。这反映了加拿大公共管理服务驱动多元化战略的特征。

二、国外电子文件中心建设理念的共性

虽然各国电子文件中心建设在战略上各具特色，建设的具体路径亦不尽相同，但在建没理念上具有诸多共性。

1.立足国际标准和基础研究成果，在电子环境下，现行文件与归档文件或档案已经很难在管理阶段上截然分开，欧美国家的电子文件中心都是基于IS015489《信息与文献——文件管理》和IS014721《开放档案信息系统参考模型》（OpenArchiv PsInfonnation System,OAIS）建设的，并吸纳了世界范同内影响广泛的研究成果，如文件生命周期理论（TheRecords LifeCvcle）、文件连续体理沦（TheRecords Continuum）等。

2.属于国家政府责任的重要内容各国纷纷把电子文件管理作为信息时代政府治理与政府责任的重要内容，并纳入国家电子政务建设范畴。比如英国将其列入国家信息化工作“电子特使”（e-EJl——oy）的职责范围，并颁布了《电子政务环境下电子文件管理的政策框架》；加拿大视电子文件巾心为对社会服务和问责的重要机构；澳大利亚将电子文件管理作为政府绩效检查与审计的内容与依据。许多国家都希望电子文件中心在集中管理政府各部f1电子文件和协调全同电子文件管理系统的互联互通方面发挥核心和枢纽作用。

3.特别强调信息共享与公共服务。很多国家基于信息共享的理念，通过确定框架、统一标准、创新机制、创新模式实现文件信息互联互通。比如澳大利亚基于国际元数据标准DublinCore制定了《澳大利亚政府资源定位服务>（AGLS），文件管理元数据标准与之兼容；英国国家电子文件管理政策框架始终强调数字档案的在线服务；加拿大也特别强调电子文件中心的公共信息服务功能

4.重视电子文件的长期有效保存。电子文件中心既为发挥半现行电子文件的初始价值和情报价值而以适当方式提供利用，又为具有永久凭证价值的半现行文件进入国家档案馆而开展保管、鉴定工作。确保电子文件的长久保存，成为各国电子文件中心建设的基本出发点。比如澳大利亚电子文件中心对接收文件的细致“检查”,就是为电子文件的长期保存做准备；美国投入巨资倾力研制电子文件管理系统，也是为了电子文件能够永久保存，

5.规范电子文件管理系统的功能。电子文件的管理势必采用以软件为中心的系统管理方法，软件功能是否科学、完善，直接关系到电子文件的真实性、完整性与可用性、为此，很多国家和地区制定并大力推动执行电子文件管理系统的功能需求标准，将其作为保证电子文件证据作用的关键。如美国出台了DoD5015.2-STD《电子文件管理应』H软件设计评价标准》，英国颁布了《电子文件管理系统功能需求》，并于2007年改为支持新版本的欧盟标准Moreq2.这些功能需求标准在这些国家或发布区域得到有效应用，在国际上产生了广泛影响。

6.注重多层面共同推进中心建设无论侧重点在政策、标准上还是技术、业务上，都会兼顾其他层面，并将多层面的需求相互集成。比如美国的FJRA项目，在系统设计中同样强调了相关政策、标准的重要性；德国在强调DOMEA管理标准的同时，也非常重视工作业务流的管理；澳大利亚在突出业务治理的同时，就很注重系统、软件的开发；英国不仅规范了功能需求，还致力于电子文件的在线捕获、无缝管理。

在短短的时间内，“电子文件中心”被广泛地建立和运行，并在实践中得到充分的拓展延伸，昭示着“电子文件中心”模式的强大乍命力。我困的电子文件中必建设，要在借鉴国外优秀经验的基础上，实现流程、标准、技术、软件没计、硬件配置等的相互衔接、相互匹配，确保收到实效：注释：

（作者单位：浙江丽水学院）

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