美国为什么要让出互联网域名管理权

打了将近20年的域名战争，美国距离正式放弃互联网域名管理权又接近了一步。2016年3月10日，互联网名称与数字地址分配机构(Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, ICANN)低调地向美国政府提交了计划，准备脱离与美国政府的联系。

中国和俄罗斯等国也许会为这一结果感到暂时的满足，在他们眼里，美国垄断互联网太久，甚至可以被称为“横行无忌”而美国人未必高兴得起来，上周共和党总统候选人泰德·科鲁兹(Ted Cruz)联合另外两名参议员以公开信形式向ICANN开火，质疑该机构脱离美国控制可能带来的风险。

要想知道为什么奥巴马政府要主动让出互联网域名的最高主管角色，要想知道泰德·科鲁兹在反对什么，首先得知道美国是否真正“接管”过互联网域名，以及ICANN到底是何物。

互联网自诞生以来一直作为美国政府的项目在运作，而在1998年以前，互联网域名的规制几乎是由一个人来完成，这个人叫乔恩·波斯特尔(Jon Postel)，他是南加州大学计算机科学教授。1960年代，波斯特尔是创建互联网的早期成员之一在接下来30年，他代表美国国防部高级研究计划局对互联网进行支持和管理。

表面上波斯特尔做出技术决策，例如决定谁来运作国家顶级域名。当时互联网是如此新奇，以及考虑到各国政府垄断电信运营商阻碍了通信的发展，因此“.uk”这样的顶级域名不是分配给英国政府，而是分配给了私人来运作。到了1990年代中期，无论是美国还是其他一些国家开始意识到互联网不能这样草率监管。

1998年，克林顿政府开始对互联网进行全面私有化。当时面临的问题是，互联网如果不是山姆大叔监管，那该由谁来监管？许多政府认为，这项重要工作应该由国际电信联盟(International Telecommunication Union, ITU)来完成，因为它是联合国的一个部门，规制国际电信业务其他一些政府，包括克林顿政府则担心，像国际电信联盟这样被国有电信公司和政府监管机构统治的联合国部门，会把互联网掐死在摇篮里。

为了保证互联网的开放，互联网名称与数字地址分配机构(ICANN)这个独特的非营利组织就应运而生了。ICANN和美国商务部底下的国家和电信信息管理局签协议，但却拥有私人身份，这有助于保持互联网不受政治干预。ICANN主要背负两项责任，首先ICANN负责管理互联网的域名系统(Domain Name System, DNS)，这个系统让你在浏览器里输入“google.com”，就能依据对应的IP地址，跳转到正确的google网站。

ICANN还是全球顶级域名系统(top-level domains)的分配者，每个国家都有自己的顶级域名，英国有“.uk”，法国有“.fr”，加拿大有“.ca”，各国政府为这些顶级域名每年向ICANN缴纳授权费，自行对本国的顶级域名管理。其他顶级域名还有“.com”、“.org”、“.net”，ICANN也不亲自动手打理，而是将这些顶级域名授权给Verisign这样的批发商，批发商们再和Godaddy这样的零售商合作，把特定的域名分配给特定客户——比如将nytimes.com分配给《纽约时报》。

ICANN诞生以后，许多外国政府仍然不依不挠，坚信互联网域名应该让国际电信联盟来管理，因为各国政府在背后可以说了算。虽然ICANN更像是一个给全世界分配电话号码区号的私人机构，虽然从ICANN手中拿顶级域名的批发商们和ICANN不是上下级关系，美国商务部也几乎没有插手过ICANN的运作和决策，但各国还是对美国政府拥有如此巨大的权力表示持续的怀疑。尤其是注意到ICANN的15名董事会成员只受到美国加州检察官和美国法律的管辖，发展中国家更是表达了愤怒。

2003年伊拉克战争期间，美国停止了对伊拉克顶级域名“.iq”的域名解析，这种行为在中国媒体看来，就是美国大搞单边主义的例证。一家中文报纸称，“美国政府随时可以挥动悬在各国头上的利剑，而各国毫无还手之力。”

但实际上，伊拉克顶级域名“.iq”在2003年之前都不授权给伊拉克政府，而是由上文提到的波斯特尔于1997年授权给了一个私人用户——巴扬·艾拉什(Bayan Elashi)。波斯特尔教授的授权理由是，艾拉什是巴勒斯坦人，拥有美国普渡大学计算机硕士学位，艾拉什于1992年在美国德克萨斯州创建了主机托管公司InfoCom，托管阿拉伯语或穆斯林网站。而且，当时伊拉克互联网基础设施很差，那么将域名分配给一个有技术能力的美国公司，自然在情理之中。

波斯特尔没想到的是，2002年12月，巴扬·艾拉什遭到逮捕。2004年7月，艾拉什以及他的InfoCom公司被判有罪，罪名包括违反利比亚和叙利亚制裁法令(销售电脑)，以及为恐怖组织哈马斯洗钱，与此同时ICANN暂时拿回了对“.iq”顶级域名的控制权。布什政府派去伊拉克的特使保罗·布雷默(Paul Bremer)请求将“.iq”域名授权给新伊拉克政府，但是被ICANN数次拒绝，ICANN认为当时伊拉克局势还不稳定。也就是说，这次暂停解析和美国政府没有任何直接关系。

外国政府不仅对ICANN没有多少决定权，他们还得为顶级域名和美国企业争得头破血流。从2010年开始，ICANN对顶级域名申请开闸，只要能支付18.6万美元，理论上任何人都可以注册一个新的顶级域名。Google公司申请了“.google”、“.youtube”，微软公司申请了“.azure”、“.hotmail”，另外一些公司，则申请了“.sucks”和“.sex”。

问题随之浮现，2013年，一家名为巴塔哥尼亚的美国户外运动公司，申请了顶级域名“.patagonia”。这一举动遭到了阿根廷政府的强烈反对，因为巴塔哥尼亚是阿根廷与智利境内的高原地区，这个地区也被称为“户外徒步圣地”。类似的，美国亚马逊公司申请的“.amazon”顶级域名引起了相关国家的注意，亚马逊是流经巴西、秘鲁、哥伦比亚等南美洲国家的河流，此外巴西还有一个亚马逊州(Amazonas)。

ICANN如何解决域名纠纷？如果有多个个人、组织或政府申请同一个域名，ICANN要做的就是召集民间社会团体、政府、政府间组织和网络运营商对申请者进行审核，确保所有“利益攸关者”都能对最终的域名分配发出自己的声音。这种多方利益攸关体模式(multi-stakeholder model)，促进了互联网的创新、增长和信息流动，也使得无论是个人、公司、组织还是政府，都没法真正控制互联网。

阿根廷当时面临着一场艰苦的战斗，因为按照ICANN的指南，巴塔哥尼亚不是一个有明确界限的地理区域。要想被归类为地理区域，你最好得是一个城市，或者一个省/州，美国德克萨斯州的顶级域名“.texas”就是一个合适的例子。此外，户外运动公司巴塔哥尼亚早已拥有“Patagonia.com”，并且在注册patagonia商标的时候，也与外国政府相安无事。

ICANN的政府咨询委员会在关键时刻救了阿根廷一把。起初所有国家都建议驳回巴塔哥尼亚公司的域名申请，只有美国不同意政府咨询委员会对“.patagonia”的干涉。但随后美国将自己的态度转为中立，意味着除美国以外，政府咨询委员会达成一致反对(consensus objection)，实质上宣判“.patagonia”的申请无效，后来巴塔哥尼亚公司也确实撤回了申请。

不管怎样，ICANN的决策过程是自下而上、基于共识的，它要考虑全世界互联网社群的利益。虽然阿根廷政府最终获得胜利，但这个决策过程比起联合国那些闭门会议要透明得多了，毕竟巴塔哥尼亚公司差点就拿到了“.patagonia”顶级域名，毕竟政府咨询委员会长期行使建议权，而不是投票权，只有达成“一致”的委员会决定才有效力。

ICANN成立至今，美国商务部给ICANN创造了一个自由的环境。没有美国商务部的放权，没有ICANN的多方攸关利益体模式，全世界现在熟知的互联网也会不复存在。那么，当2014年3月奥巴马政府决定着手放弃对ICANN的规制，放弃对互联网域名的管理权，会让ICANN变成由政府占主导的机构吗？ICANN会不会被那些不以开放和自由互联网为宗旨的政府所绑架？奥巴马政府已经放弃了保护互联网自由的责任了吗？

奥巴马政府已经否认，他们目前所做的切断与ICANN联系的努力，不是为了安抚因美国监听而气急败坏的外国政府，只是顺应开放的潮流。但上述担心不是空穴来风。不仅伊朗这样的国家对ICANN咬牙切齿，俄罗斯、巴西和法国也对ICANN的权力虎视眈眈，他们认为新结构中各国政府的影响力依然不足。就在2015年12月，联合国大会还讨论，应该考虑推动一条全新的治理互联网道路。

俄罗斯的陈述听起来很糟糕，“我们有必要考虑，持续推进政府在互联网治理中的角色，加强国际电信联盟在这一领域的活动，并且获得联合国教科文组织对互联网使用伦理的指导帮助。”欧盟国家普遍反对俄罗斯的提议，但法国政府也想将“.wine”或者“.vin”的顶级域名，只适用在那些严格遵守地理规则给葡萄酒贴标签的用户法国政府同时还希望只有那些真正的法国香槟产地才能使用包含“champagne.”的网址。

理论上谁控制了域名-IP的地址簿，谁就控制了互联网，没有域名的网站再也不能被发现。但美国保守派杂志The Weekly Standard发文称，许多保守派的担忧实际上是多余的。过去和将来ICANN都起不到助纣为虐的作用，ICANN目前掌管全世界仅有的13台域名根服务器，有的根服务器直接交由美国政府在运行，有的根服务器则由美国大学、美国私人公司进行管理，政治上他们不可能同时屈从于ICANN的压力，对网站域名进行审查。

如果不出意外，ICANN脱离美国政府已经是板上钉钉的事，德国谈判委员会成员之一托马斯·李克特(Thomas Rickert)称，新的ICANN就像是一个国家，它有政府(该组织的董事会)、宪法(该组织的章程，其中包括使命和核心价值观)、司法机关(独立审查程序)和公民(咨询委员会和支撑组织)。问题在于，脱离美国管理之后，ICANN能把透明度和问责制保持多久？它能挡住被各国政府接管的诱惑么？

所有域名均由ICANN负责管理和分配，即位于美国的互联网名称与数字地址分配机构（The Internet Corporation for Assigne- Names an- Numbers）。

而国家地区类域名一般都是ICANN授权当地机构进行统一管理和分配，如.cn域名由中国互联网络信息中心（China Internet Network Information Center，CNNIC）负责管理。

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